当前，世界之变、时代之变、历史之变正以前所未有的方式展开。城市发展面临不少深层次矛盾躲不开、绕不过，城市发展进入战略机遇和风险挑战并存的时期。在中国式现代化进程中，城市如何实现发展和安全的统筹？这是建设人民城市、打造善治城市的一道必答题。

高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，是体现新发展理念的发展。必须认识到安全是高质量发展的重要前提，是高质量发展的基本目标，贯穿在高质量发展的全过程中，是高质量发展绕不开的底色。同时，高质量发展是积极应对风险挑战的必然选择和有效路径，提高发展质量，提高国际竞争力，增强综合实力和抵御风险能力，才能不断增强发展的安全性和主动权。今天的演讲，我就围绕城市建设中如何统筹发展与安全，跟大家分享个人的一些思考。

我国城市发展面临的风险挑战

城市化是国家现代化的重要标志，是现代化的必由之路，没有城市化的支撑与融合，就没有工业化、信息化和农业现代化的同步发展。我国的城市化为城乡居民共享经济社会发展成果提供了巨大平台，但在取得巨大发展成就的同时，也面临着独特的风险挑战。

一般研究认为，工业化与城市风险的关系可以分为三个阶段：第一个阶段是工业化初期，主导产业是轻纺工业，生产性事故比重较大，影响整个城市运行的风险比重较小。第二个阶段主要指工业化中期或扩张期，主导产业是钢铁、化工、机械等重化工业，这时人口和产业向城市集中，人口过度集聚，重经济发展、轻环境保护，重城市建设、轻管理服务，城市管理运行效率有待提高，容易产生交通拥挤、住房紧张、环境恶化等“城市病”，生产性事故与城市运行风险并存。第三阶段往往是后工业化时期，特别是随着工业4.0的全球推进，生产的本质可靠性将极大提升，但是新的风险会不断出现，系统性影响城市整体运行的风险比重将会加大。西方国家城市化、工业化进程有着较为清晰的发展阶段，因此其所面临的风险往往也有着较为清晰的特征。

中国的城市化进程是压缩式的，习近平总书记在现代化模式的比较上曾有一段重要论述：“西方发达国家是一个‘串联式’的发展过程，工业化、城镇化、农业现代化、信息化顺序发展，发展到目前水平用了二百多年时间。我们要后来居上，把‘失去的二百年’找回来，决定了我国发展必然是一个‘并联式’的过程，工业化、信息化、城镇化、农业现代化是叠加发展的。”这段论述非常形象地说明了中国式现代化的特点，可以帮助我们更清晰地认识城市化与现代化的关系，理解中国城市化的独特性。基于这种独特性，中国城市在发展过程中面临的风险往往是西方城市不同发展阶段风险的叠加，生产性事故、城市运行风险以及各类新风险不断出现，并且还会传导、叠加甚至放大。这是我国城市发展面临挑战更严峻的重要原因。

我国城市在应对风险挑战中的优势

党的二十大报告明确指出，中国式现代化是人口规模巨大的现代化，是全体人民共同富裕的现代化，是物质文明和精神文明相协调的现代化，是人与自然和谐共生的现代化，是走和平发展道路的现代化。中国式现代化的鲜明特色和本质要求，充分体现了以人为核心的价值导向，这正是我国城市实现安全发展的“底气”所在。

我国的城市化进程在价值导向上始终有自己的坚持。在城市化进程中，在实现人民物质文化需求从“有没有”到“好不好”的转变过程中，我国城市化在价值导向上始终围绕人的需求。我们的城市发展在不同历史阶段都通过各种手段，尽最大可能提高公共服务供给能力，避免公共服务不均衡问题。经过持续多年的快速发展，城市功能日趋完备，城市发展由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重的阶段。为应对新挑战，各地区积极贯彻落实新发展理念，着力提升城镇化水平和质量，扎实推进以人为核心的新型城镇化战略，城市规模结构持续改善。城镇化空间布局持续优化，大中小城市和小城镇协调发展，城市群一体化发展水平明显提高；交通运输等公共服务供给侧结构性改革持续推进，各类基础设施功能日益完善；城市更新行动有序推进，不断提升城市人居环境质量、人民生活质量和城市竞争力。

挑战之下，城市也成为一个命运共同体，城市基础设施和公共服务的不均衡会引发更严重的灾害，更高质量、更全面的城市发展让我们的城市更安全。在应对风险挑战的过程中，我国城市发展的价值导向表现出了更强韧的抗风险能力。

新发展格局对城市安全提出新要求

构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是根据我国发展阶段、环境、条件变化，特别是基于我国比较优势变化，审时度势作出的重大决策。构建新发展格局是事关全局的系统性、深层次变革，是立足当前、着眼长远的战略谋划。构建新发展格局必须牢牢守住安全发展这条底线。这是构建新发展格局的重要前提和保障，也是畅通国内大循环的题中应有之义。

城市在应对慢性压力和在急性冲击下的有序运行能力和快速恢复能力对新发展格局的塑造和健康发展至关重要，保障城市安全是落实总体国家安全观的具体体现。

城市容纳了我国65%以上的常住人口，高速的流动性与复杂连接网络增加了城市的不确定性。从城市角度看，城市发展中各种风险源、风险点相互交织、相互作用。如果防范不及、应对不力，就会传导、叠加、演变、升级，使小的矛盾风险挑战发展成大的矛盾风险挑战，局部的矛盾风险挑战甚至发展成系统的风险挑战，会给人民生命财产安全带来巨大挑战。

上海是一座超大城市，作为国内大循环中心节点、国际国内双循环战略链接，在构建新发展格局中具有举足轻重的战略地位，在服务长三角一体化国家战略中发挥着重要作用。从空间位置和城市服务功能上看，上海要素集聚，发展动能强劲，是重要的创新策源地，对一批战略性产业的健康发展有着基础性支撑作用和至关重要的影响。筑牢城市安全之基是发展的前提，也是保障。

人民对美好生活的追求对城市安全提出新要求

为人民谋幸福、为民族谋复兴，这是我们党领导现代化建设的出发点和落脚点，塑造新发展格局，实现高质量发展，最大的受益者是人民，最大的动力来自人民。如果不发展或者发展不好，人民就不满意、不答应。高质量发展是能够很好满足人民日益增长的美好生活需要的发展。只有坚持以人民为中心的发展思想，才能目标坚定，坚持不懈推动创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展，才能真正使发展成果惠及最广大人民。

安全等关乎人民福祉，是城市为市民提供的基本服务，人们的幸福感很大程度上由安全感决定。中国特色社会主义进入新时代，人们对安全的诉求更具体，涉及的领域更丰富，这对城市安全的管理理念和管理方法都提出了更高的要求。这就要求我们坚守底线思维，不断在多个矛盾中寻找最佳解决方案，切实跨前一步，强化协作，实现统筹发展与安全，在发展中始终坚持以人民为中心的价值判断。

积极寻找新的工作抓手和突破口

当前，我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期。面对风险挑战，被动应对只会陷入更被动的局面。重新审视工作重点，寻找新的工作抓手和突破口，积极应对，转变理念，转变工作方法，提升能力，是积极作为，也是主动选择。为此，要把握新方向、新途径、新阶段、新抓手、新窗口。

（一）向预防型转变是城市安全工作建设的新方向

党的二十大报告提出“完善公共安全体系，推动公共安全治理模式向事前预防转型”，这一论述是“凡事预则立，不预则废”的底线思维，是前置防线、前瞻治理、前端控制、前期处置的生动体现，也是打好安全防范主动仗、建设好城市安全的新方向。

近年来，上海修订了《上海市安全生产条例》，出台了《上海市人民政府关于进一步加强城市安全风险防控的意见》，在交通、气象、物资储备等多个领域出台风险管理、灾害防御办法，都体现了全过程风险治理的理念。全过程风险治理是一个包括风险识别、风险评估、进而提出风险控制策略、风险控制措施的动态过程，是一项系统性、专业性、科学性和综合性很强的工作。必须建立科学、规范、系统、动态的风险治理机制，按照预防与应急并重、常态管理与非常态管理结合的原则，从源头抓起，逐步实现应急管理从被动应付到主动保障的战略转变，实现从“事后”向“事前+事后”并重的转变。

（二）强化共建共治共享是城市安全工作建设的新途径

城市安全工作是一项复杂的系统工程，需要多元社会力量的参与。要树立一盘棋思想，把自身发展放到协同发展的大局之中，实现错位发展、协调发展、有机融合，形成整体合力。推动城市安全防范体系和能力现代化建设要坚持党委领导、政府主导，还要注重社会力量参与，倡导多元主体合作共治。充分调动社会力量的积极性、主动性、创造性，积极吸纳社会组织、民间团体、行业协会以及志愿者等力量参与其中，从单纯的政府主导转变为政府主导与政社协同并重，打通各方参与风险防范、应急救援和恢复重建的政策通道，提高社会化水平，提高人们参与风险治理的参与感、责任感，构建全社会共同参与的城市安全工作的新格局。

（三）提升安全韧性能力是城市安全工作建设的新阶段

党的二十大报告提出，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。“备豫不虞，为国常道”，既要打好防范和抵御风险的有准备之战，也要打好化险为夷、转危为机的战略主动战，建设安全韧性城市是统筹发展与安全的有效措施。

强化城市韧性建设，要提升城市对干扰、冲击或不确定性因素的免疫力，不仅要有物理屏障，还要有灵敏、有效的免疫系统；要有治愈力，最大限度降低各类风险损失；还要有穿越风险的恢复力。与其他超大城市一样，城市安全韧性建设要求被写入《上海市城市总体规划（2017-2035年）》。2022年上海还发布了《上海市综合防灾减灾规划（2022-2035年）》，构筑了“一体、两化、三级、四类、多支撑”的空间韧性格局，为上海在2035年建设成为“更可持续发展的韧性生态之城”明确了目标和路径。未来还要进一步实现基础设施、管理单元功能的多样性和模块化，努力以较小的投入实现常态和非常态功能的转化和结构调整，从管理、技术等多个维度为基层赋能，提高每一个基层单元的抗风险能力。

（四）城市数字化转型是城市安全工作建设的新抓手

韧性城市建设和智慧城市建设可以相互促进。韧性能力建设作为一项系统工程会遇到各种挑战，新技术的运用是重要的突破口和抓手。

2012年—2021年，我国数字经济规模从11万亿元增长到45.5万亿元。同时，我国智慧城市建设进入快车道，近年来上海城市数字化转型正在深入到城市发展的各个领域。

从安全角度看，数字化技术应用广泛。城市安全管理逐步从“经验”向“数据+经验”并重转变，丰富了城市安全工作的建设手段。2021年5月，应急管理部就应急管理信息化建设提出了明确要求和整体布局，重点指出要以规划引领、集约发展、统筹建设、扁平应用，夯实信息化发展基础，补齐网络、数据、安全、标准等方面的短板弱项，推动形成体系完备、层次清晰、技术先进的应急管理信息化体系，全面提升监测预警、监管执法、辅助指挥决策、救援实战和社会动员能力。2022年在国务院印发的《“十四五”国家应急体系规划》中也指出要强化信息支撑保障，广泛吸引各方力量共同参与应急管理信息化建设，集约建设信息基础设施和信息系统，不断强化数字技术在灾害事故应对中的运用，全面提升监测预警和应急处置能力。

未来还要继续加大公共安全科技研发投入，持续加强前沿基础研究和关键技术突破，强化前沿基础研究成果在关键技术研发和技术系统构建中的应用，建立较为完善的技术研发体系和标准规范，形成以科技创新驱动的城市安全韧性体系完善的新模式。

（五）城市更新是城市安全管理能力提升的新窗口

城市是一个有机生命体，城市发展是一个不断更新改造，充满新陈代谢、推陈出新的过程。实施城市更新行动，是推动城市高质量发展的重要举措。城市更新既是有计划的城市改造建设行为，更是城市发展的调节机制。2021年《上海市城市更新条例》出台，今年3月，《上海市城市更新行动方案（2023—2025年）》公布，进一步强调上海市城市更新要“坚持以人民为中心，充分考虑儿童、老年人、残疾人等各类特殊群体需求，着力补齐民生短板，更加注重职住平衡，提供更高品质服务，不断提升人民群众的获得感、幸福感和安全感”。

从安全角度看，城市更新、提升功能、优化布局，是提升城市风险防御能力的新窗口。群众参与城市更新的过程是共建共治共享的过程，可以在这一过程中进一步完善社区治理，也是除积弊、立新规、创新基层安全治理的窗口期。

城市安全治理没有快捷键，是一个持续改进的过程，甚至很多安全问题会反复出现，也会以意想不到的形式出现。在漫长的迭代过程中，很多风险被化解，或是处于可控状态，但是实现安全发展的道路上，面对日益复杂的挑战，要在各种矛盾交织中不断寻找最优解，要在多主体参与过程中不断凝聚力量，要在复杂挑战中始终坚持人民至上、生命至上。一座让人有安全感的城市，是管理精细的城市，是对弱势人群友好的城市，也是充满安全文化、韧性文化的城市。

（孙建平　同济大学城市风险管理研究院院长）

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