思想者小传

孙建平 同济大学城市风险管理研究院院长，曾任上海市城乡建设和交通委员会副主任、上海交通运输和港口管理局局长、上海市交通委员会主任等职，十二届上海市政协常委、人口资源环境建设委员会主任。

当前，世界之变、时代之变、历史之变正以前所未有的方式展开，战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多。来自自然界和社会生活中超乎过往经验、超越固有认知、超出原有承载能力的各类突发事件威胁着城市安全。

城市化，是我们这个时代的重要主题。改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程。进入新时代，新型城镇化建设以人民为中心，取得了历史性成就。但我们面临的问题和挑战同样是绝无仅有的，在人类历史上没有可以遵循的现成答案。

党的二十大报告对推进国家安全体系和能力现代化提出了更高、更具体的要求。安全是城市为市民提供的基本公共服务。统筹发展与安全，以新安全格局保障新发展格局，反映出以人民为中心的价值判断，是建设人民城市的根本指向。

如何应对复杂风险挑战，构建新安全格局？一个重点在于着力提升城市韧性能力。党的二十大报告要求，打造宜居、韧性、智慧城市；上海市第十二次党代会明确提出，加快推进韧性城市建设。

当前，我们迈上了全面建设社会主义现代化国家新征程，处在向第二个百年奋斗目标进军的关键时刻，必须主动防范化解重大风险，以自身努力的确定性有效应对外部环境的不确定性。

挑战虽然艰巨，但发展目标明确，工具不断丰富。面对“黑天鹅”“灰犀牛”“大白象”，我们的城市必将展示出独特的韧性，有效统筹发展与安全，以新安全格局保障新发展格局。

城市天然是一个庞大、开放的复杂运行系统

新形势下，城市发展中各种风险源、风险点相互交织、相互作用。如果防范不及、应对不力，就会传导、叠加、演变、升级，使小的矛盾风险挑战发展成大的矛盾风险挑战，局部的矛盾风险挑战发展成系统的风险挑战。就风险类型来说，主要有以下几种：

一、“黑天鹅”式的未知风险日益频发。

“黑天鹅”式风险通常被认为是概率小、危害大，超出人们认知范畴的风险。近年来，这类原本被认为是小概率的事件日益频发，削弱了风险防控的有效性。

风险的未知性表现在类型上：以冠状病毒为例，冠状病毒是自然界广泛存在的一种人畜共患病病毒。目前，我们共发现7种冠状病毒可以感染人。其中，有5种是在近20年内发现的。

风险的未知性也表现在程度上：2021年河南郑州“7·20”特大暴雨灾害中，最大日降雨量达到624.1毫米。某一时段的极端降雨量，甚至一度突破我国气象观测记录历史极值。从趋势来看，随着全球变暖进一步加剧，极端天气气候事件挑战不可忽视。

在社会领域，世界百年未有之大变局加速演进，新一轮科技革命和产业变革深入发展，世纪疫情影响深远，全球性问题加剧，世界进入新的动荡变革期，必须对可能出现的影响城市运行安全的“黑天鹅”事件保持警觉。

二、“灰犀牛”式的运行风险叠加并发。

中国式现代化是人口规模巨大的现代化，中国的城市化也是人口规模巨大的城市化。城市天然是一个庞大、开放的复杂运行系统，城市的超大规模性决定了风险、问题的管理难度。

已知的、大概率可能发生的风险常被比喻为“灰犀牛”。例如，危化品、建筑施工、特种设备等是安全运行与监管重点领域。随着城市经济社会发展，此类风险防控面临新困境且有叠加并发的趋势。

一是新模式、新技术的爆发性应用，导致原有不少管理方式出现不适用的现象；二是很多安全问题出在使用端，防控难度大，城市的超大规模又导致管理对象多元复杂，管理难度可想而知；三是行业产业链、供应链日趋复杂，多灾种集聚叠加和灾害链传导特征日益突出，风险复杂性持续加剧。

三、“大白象”式潜在风险集中爆发。

“大白象”式风险明明存在，却常被有意或无意地回避，是大而不易察觉的潜在风险。此类风险量大面广，很多是在高速发展中产生的，多为长期积累所致，控制难度较大，需要巨大的投入，需要冒一定的风险才能解决。作为一个发展阶段的特定产物，“大白象”式风险常常集中爆发，且一旦爆发，危害巨大。

产生对这类风险的回避态度，有多方面原因：从时间尺度来看，此类问题大多是历史遗留矛盾；从空间范畴来看，此类问题大多分布广；从管理职能来看，涉及管理部门多，责权不清晰；从管理成本来看，投入大，短期回报少，长期回报不确定性因素多，甚至没有回报。

这几类风险往往交织出现引发系统性风险，也暴露出城市风险防控体系在系统性、整体性、协同性等方面存在不足，在理念和方法上亟须提升。

抓住免疫力、治愈力和恢复力这一能力框架

统筹发展与安全，关键在于统筹。提升城市的韧性能力，是达到统筹的有效路径。城市韧性能力，意味着城市无论是在面对急性冲击还是慢性压力下，都可以最大限度地保持安全有序运行。当风险防控体系被击穿时，也能快速恢复，在动态适应中应对多种风险挑战。

这一能力很好地统筹了发展和安全，强调对各类风险从机械防御转向动态适应，从防御的单一视角转向“减缓+适应+恢复”的多重视角，是统筹发展和安全的有效路径。

安全韧性城市的能力框架，应包含三项基本能力，即免疫力、治愈力、恢复力——在风险演化的不同阶段，即在预防、应对和恢复的不同阶段都能实现有效治理，使城市系统快速复原到原有稳态的能力。

免疫力：识别“非己”，自我恢复——

免疫力，是韧性能力的关键。要坚持安全第一、预防为主，建立大安全大应急框架，完善公共安全体系，推动公共安全治理模式向事前预防转型。

每一个生命体都有自身的免疫系统。医学上，免疫系统可以区别“自己”和“非己”，对危险的“非己”物质进行识别和清除，实现防御。城市和生命体一样，是一个开放、复杂的不稳定巨系统，内部环境不断“流变—突变”，同时与外部环境不断发生信息、物资、能量交互。

城市免疫力主要包含三层能力：其一，基础设施的基本防御能力；其二，风险监测、发现能力；其三，在面对各种干扰因子时能够自我纠错、快速回到稳定状态的能力。

治愈力：精准防控，从被动到主动——

在机制层面，治愈力主要指建立一套责权明晰且行之有效的响应机制，能够在危机来临时迅速启动奏效；在决策层面，治愈力主要指应对危机时能够科学、迅速地作出决策，精准控制危机带来的危害；在行动层面，治愈力主要指确保信息通道高效透明，各类要素资源具有一定的冗余或高效的平战转换能力。

治愈力要逐步固化为主动防御的能力，内化为主动控制的自愈能力，直至迭代为免疫力。从治愈升级为自愈的过程可以分解为三个层次：一是及时总结。每一次突发事件后，通过经验总结，沉淀优秀做法。二是逐步形成行业操作规范、操作手册等，在行业内推广直至在更广泛的领域推广。三是整合协同，整个城市管理系统在反复实践、训练、纠错中实现系统迭代。

随着管理成熟度的提升，管理人员特别是一线人员可以根据事态动态变化，在第一时间作出判断、调动资源、采取行动。

恢复力：应急处置，全面恢复——

对城市安全这一复杂系统而言，恢复力是重要的保障能力，首先表现为应急处置能力。比如，积极推行社会应急装备物资、大型工程器械联储联动机制。确保事故发生后，有正确的人配备正确的装备、配足正确的物资，在正确的时间出现在正确的位置上。

恢复力还表现为系统从消极状态中恢复的能力，包括物理空间功能的恢复，各类管理系统、公共秩序的恢复，公众情绪特别是对未来发展预期的恢复。这一能力由制度优势、文化优势、技术优势以及市场激励手段等共同构建。

恢复力还表现为系统整体迭代提升的能力。在各种不确定挑战的冲击下，一个韧性组织会快速形成大量行之有效的工作方法，并通过一套筛选机制，快速迭代、升级，不断提升能力，从而应对新的不确定性挑战。

韧性能力看似复杂，但抓住免疫力、治愈力、恢复力这一能力框架，就能根据自身特点，找到提升路径。

加强网格化管理、精细化服务和信息化支撑

韧性能力是城市风险防控能力的系统升级，体现了生命至上的原则和目标，是安全体系和能力现代化建设的重要内容，其中有三点需要关注。

第一，从被动应对到主动适应的目标转变。

韧性能力提升，意味着应对各类冲击时，整个城市运行体系的目标发生了变化，不仅包含被动防御，还包含主动预防，主动减缓和适应，预防为先，守护生命。目标的转化，实质指向发展和安全的统筹，用发展的眼光看待安全问题，在发展的过程中确保安全，是更深层次的预防。

第二，以平战结合为核心的要素重构。

“平战结合”是在适应慢性压力和极端冲击中高效、经济的策略，是实现主动适应目标的有效手段和突破口。从常态到非常态的快速转换能力，是平战结合的重要内容。这一转换能力的实现可以从三个角度发力：

一是实现基础设施、管理单元功能的多样性和模块化，为平战结合奠定基础。

设施功能的多样性，确保了安全和成本之间的平衡，可用较小的投入实现常态和非常态功能的转化与结构调整。一方面，可以实现功能的快速重新组合，快速实现系统功能的转化；另一方面，可以分散干扰，锁定增益，阻断风险。

从系统的管理结构上来说，只有实现了基础设施和管理单元功能的多样性、模块化，才可能实现城市运行系统在各种状态下的机构调整、快速转化。

二是以适度冗余为基础的韧性能力提升。

冗余是实现防御急性冲击的基础性措施，但冗余也意味着成本。随着信息技术的发展、物流能力的提升，以效率降低成本更具可行性。

对于一个高效协同的系统而言，分布式布局是一种非常经济的“动态冗余”。“加强国家区域应急力量建设”，直指区域高效协同。各类资源合理的分布式储备，一地突发事件，一地资源不足，但只要可以快速协调，就是具有一定的冗余性，是一种典型的“动态冗余”。

三是充分利用各种新技术、新工具，赋能基层，构建高效系统并提高战时组织结构转化能力。

城市运行管理的层级多，链条较长，在突发事件中难免反应速度慢，不能适应战时状态。基于信息技术实现组织结构的调整是一种有效手段。下一步，要完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，既赋能又赋权，让基层快速行动起来。

第三，以协作为保障的环境塑造。

城市韧性能力提升，需要全社会的共同努力，离不开一个重视互助、协作的社会环境。下一步，要健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。

一个韧性的城市，必然是人人参与建设、人人享有安全的城市。实现最广泛的动员，要有激励机制，也要有文化基础。中华民族是坚韧的民族，中华优秀传统文化中蕴含着坚韧、团结的基因。在党和人民的伟大斗争中培育和创造的思想理论、价值追求、精神品格，凝聚着中国人民顽强不屈、坚韧不拔的民族气节和英雄气概。

千百年来的积淀，让我们这个民族在大灾大难面前，有着不一样的品格和难以比拟的动员能力。无论在灾害防御、应对还是恢复的过程中，文化可以凝聚最广泛的力量。个人、家庭、社区都是城市韧性的坚实保障，是真正的韧性力量所在。

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